PPNR 2028 : la grande nouveauté de la programmation européenne expliquée

En bref – ce que vous devez savoir sur le PPNR

• Le PPNR (Plan de Partenariat National et Régional) est le nouvel instrument de programmation des fonds européens pour la période 2028-2034, proposé par la Commission européenne le 16 juillet 2025.
• Il remplace les anciens accords de partenariat en fusionnant dans un seul document les fonds de cohésion (FEDER 2028, FSE+), la PAC (Politique agricole commune), la pêche et certains volets sécurité/migration.
• Chaque État membre négocie un seul PPNR avec la Commission et s’engage sur des jalons et cibles mesurables – une logique directement inspirée des PNRR (Plans nationaux pour la reprise et la résilience) de NextGenerationEU.
• Pour la France, l’enveloppe proposée est de 90,1 milliards d’euros – la 2e plus importante de l’UE après la Pologne.
• La programmation démarre officiellement le 1er janvier 2028. C’est maintenant qu’il faut se préparer.

⚠️ Note importante : les chiffres cités dans cet article sont issus de la proposition initiale de la Commission du 16 juillet 2025. Ils sont susceptibles d’évoluer lors des négociations et de l’adoption finale des règlements.

Qu’est-ce que le PPNR (Plan de Partenariat National et Régional) ?

Définition

Le PPNR fonds européens est un instrument de planification stratégique unique par État membre. Concrètement : là où il existait auparavant des centaines de programmes nationaux et régionaux distincts, la Commission propose de les regrouper en 27 plans – un par État membre, plus un plan Interreg pour la coopération territoriale.

Ce n’est pas une simple réorganisation administrative. La logique de fond change. Le PPNR s’inspire directement des PNRR (Plans nationaux pour la reprise et la résilience) mis en place dans le cadre de NextGenerationEU : les fonds ne sont débloqués qu’à la réalisation d’objectifs chiffrés, de jalons et de cibles mesurables négociés avec la Commission. On passe d’une logique de programmation par objectifs thématiques à une logique de performance conditionnelle.

Chaque PPNR est structuré en chapitres : national, sectoriels (agriculture, innovation, transition climatique), et – de façon optionnelle – régionaux et territoriaux.

Quels fonds sont couverts par le PPNR ?

Le PPNR couvre l’ensemble des fonds gérés en gestion partagée entre la Commission et les États membres. C’est une fusion inédite de fonds auparavant gérés séparément :

• Cohésion : FEDER 2028 (Fonds européen de développement régional), FSE+ (Fonds social européen +), Fonds de transition juste
• Agriculture : PAC – pilier 1 (aides directes) et pilier 2 (développement rural)
• Pêche : FEAMPA (Fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l’aquaculture)
• Migration et sécurité : FAMI (Fonds Asile, Migration et Intégration), FSI (Fonds pour la sécurité intérieure)

Enveloppe totale au niveau UE : ~865 milliards d’euros, dont 762 Md€ pour les PPNR proprement dits (294 Md€ fléchés vers les régions les moins développées).

Ce qui reste en dehors du PPNR : les programmes gérés directement par la Commission – Horizon Europe, Erasmus+, LIFE, CERV – qui conservent leurs propres règles d’accès.

Ce que le PPNR remplace – et pourquoi c’est un changement majeur

L’accord de partenariat 2021-2027 : rappel du fonctionnement

Jusqu’à présent, chaque État membre négociait avec la Commission un accord de partenariat : un document stratégique couvrant uniquement les fonds structurels (FEDER, FSE+, FEADER, FEAMP). La PAC, elle, était gérée séparément via un Plan stratégique PAC distinct.

Pour la France, l’accord de partenariat 2021-2027 représentait environ 18,4 milliards d’euros pour les fonds de cohésion. La PAC française 2023-2027 faisait l’objet d’un plan stratégique indépendant. Deux documents, deux négociations, deux logiques.

Le PPNR met fin à cette séparation.

PPNR vs accord de partenariat : les 4 différences clés

Le saut d’échelle est considérable : on passe de ~18 Md€ à 90 Md€ pour la France, mais en contrepartie, la gouvernance se recentralise et les conditions de décaissement se durcissent.

L’enveloppe de la France dans le PPNR 2028-2034

90,1 milliards d’euros. C’est le montant proposé par la Commission pour le PPNR français – la deuxième enveloppe nationale de l’UE, derrière la Pologne.

⚠️ Ce chiffre est issu de la proposition initiale du 16 juillet 2025 et sera précisé lors des négociations et de l’adoption finale des règlements.

Décomposition indicative (source : rapport Sénat n° 426, 2025-2026) :

• Cohésion (économique, territoriale et sociale, y compris pêche et communautés rurales) : ~452 Md€ au niveau UE, dont au moins 3,67 Md€ garantis pour la France (régions moins développées)
• PAC (soutien aux agriculteurs) : au moins 300 Md€ au niveau UE
• Pêche et maritime : intégré dans l’enveloppe cohésion

Picardie, Limousin, Lorraine : les 3 régions reclassées « moins développées »

C’est l’une des conséquences les plus concrètes pour la France. Sur la base des PIB par habitant régionaux 2021-2023, trois anciens territoires – Picardie, Limousin et Lorraine (aujourd’hui intégrés dans Hauts-de-France, Nouvelle-Aquitaine et Grand Est) – basculent dans la catégorie « régions moins développées », celle dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne européenne.

Ce reclassement a un impact direct et immédiat : la population française couverte par cette catégorie passe de ~2,3 millions d’habitants (essentiellement les régions ultrapériphériques – RUP – comme la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane, La Réunion, Mayotte) à ~8 millions d’habitants.

Ce que ça change concrètement : les porteurs de projets dans ces zones accèdent à des taux de cofinancement européen plus favorables – la catégorie « moins développées » est la seule à bénéficier d’un financement garanti et sanctuarisé dans la proposition de la Commission.

Le Sénat a toutefois soulevé une réserve : la garantie minimale de 3,67 Md€ couvre à la fois ces nouvelles régions hexagonales et les RUP, sans ventilation précise entre les deux. Un point à surveiller lors des trilogues.

Les réserves soulevées – ce que le Parlement européen conteste

Le Parlement européen (PE) a adopté sa position en plénière le 28 avril 2026 (370 voix pour, 201 contre, 84 abstentions). Sa principale ligne de défense : éviter que la simplification ne devienne une recentralisation déguisée.

Les trois points de friction principaux :

1. Transparence et contrôle démocratique : le mécanisme de jalons/cibles, inspiré du PNRR, a montré ses limites en termes de suivi parlementaire. Le PE demande des garanties renforcées.
2. Risque de recentralisation : les régions ne seront plus automatiquement autorités de gestion. Le PE exige la création de chapitres régionaux obligatoires dans les PPNR et la possibilité pour les collectivités de négocier directement avec la Commission.
3. Rôle des collectivités territoriales : le PE demande leur association pleine et entière à l’élaboration des PPNR – une demande partagée par le Comité européen des régions, qui parle de « renationalisation massive ».

Maires de France résume bien l’inquiétude du terrain : c’est « la recentralisation que nombre d’acteurs redoutaient, même si le mot « régional » a été accolé in extremis aux « plans nationaux » initialement envisagés. »

Ces réserves peuvent encore faire évoluer l’architecture finale lors des trilogues 2027 entre le PE, le Conseil et la Commission.

Ce que le PPNR change pour vous

Collectivités territoriales

Ce qui change : le PPNR renforce le pilotage national. Les régions ne seront plus automatiquement autorités de gestion – leur rôle dépendra des choix faits dans le PPNR de chaque État membre. Concrètement, cela signifie moins de visibilité sur les enveloppes régionales et potentiellement moins d’appels à projets décentralisés.

L’opportunité : les collectivités territoriales des zones reclassées – Hauts-de-France/Picardie, Nouvelle-Aquitaine/Limousin, Grand Est/Lorraine – accèdent à des taux de cofinancement plus favorables, réservés aux régions moins développées.

Action à prendre maintenant : se positionner dans les concertations nationales sur le futur PPNR France, avant que les arbitrages sur la gouvernance ne soient rendus.

PME et entreprises

Ce qui change : la fusion PAC + cohésion + innovation dans un seul plan peut créer de nouvelles synergies pour les PME agro-alimentaires, industrielles ou technologiques. Mais attention : la logique de jalons/cibles rend les financements plus conditionnels à des résultats mesurables. Les entreprises devront démontrer leur contribution aux objectifs du PPNR – emploi, transition climatique, numérique.

Action : identifier dès maintenant les objectifs de la programmation européenne 2028-2034 qui correspondent à votre secteur.

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Associations et ONG

Ce qui change : le FSE+ et le CERV (programme pour les citoyens, l’égalité, les droits et les valeurs) restent dans le périmètre PPNR pour le volet social. La fusion avec d’autres fonds peut créer des opportunités pour des projets transversaux (social + environnement, social + numérique).

Le risque : la recentralisation peut réduire le nombre d’appels à projets régionaux, au profit d’appels nationaux plus compétitifs. Les associations ont intérêt à anticiper en renforçant leurs partenariats nationaux dès maintenant.

Universités et chercheurs

Ce qui change : Horizon Europe n’est PAS intégré dans le PPNR – il reste un programme géré directement par la Commission avec ses propres règles. En revanche, les volets « innovation régionale » du FEDER 2028 passent dans le PPNR, ce qui peut affecter les financements d’infrastructures de recherche régionale.

Action : les universités et chercheurs doivent suivre les négociations sur le règlement Horizon Europe 2028 séparément, tout en restant attentifs aux chapitres innovation des PPNR nationaux.

Calendrier : quand le PPNR France sera-t-il opérationnel ?

Les premiers appels à projets ne seront pas ouverts avant 2028, voire début 2029 pour les programmes les plus complexes. La fenêtre d’influence – concertations, positionnement, partenariats – se joue maintenant, pendant les trilogues.

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FAQ – Questions fréquentes sur le PPNR

Qu’est-ce que le PPNR en fonds européens ?

Le PPNR (Plan de Partenariat National et Régional) est le nouvel instrument de programmation proposé par la Commission européenne pour la période 2028-2034. Il remplace les anciens accords de partenariat en fusionnant dans un seul document stratégique par État membre les fonds de cohésion (FEDER, FSE+), la PAC, la pêche et certains volets sécurité/migration. Chaque État négocie son PPNR avec la Commission et s’engage sur des jalons et cibles mesurables.

Le PPNR remplace-t-il tous les fonds européens ?

Non. Le PPNR couvre les fonds gérés en « gestion partagée » entre la Commission et les États membres (~865 Md€ sur les ~1 980 Md€ du cadre financier pluriannuel 2028-2034). Les programmes gérés directement par la Commission – comme Horizon Europe, Erasmus+, LIFE ou CERV – restent en dehors du PPNR et conservent leurs propres règles d’accès.

Quelle est l’enveloppe du PPNR pour la France ?

Selon la proposition de la Commission du 16 juillet 2025, la France bénéficierait d’une enveloppe de 90,1 milliards d’euros dans le cadre du PPNR 2028-2034 – la deuxième plus importante de l’UE après la Pologne. Ce chiffre est issu de la proposition initiale et sera précisé lors des négociations et de l’adoption finale des règlements.

Quand les premiers appels à projets PPNR seront-ils ouverts ?

La programmation démarre officiellement le 1er janvier 2028. La France devra transmettre son PPNR à la Commission d’ici mi-2027 pour approbation. Les premiers appels à projets ne seront donc pas ouverts avant 2028, voire début 2029 pour les programmes les plus complexes. C’est maintenant qu’il faut se préparer : identifier les programmes pertinents, constituer des partenariats, et suivre les concertations nationales.

Pour aller plus loin

• Notre guide complet sur la programmation européenne 2028-2034 – contexte, calendrier, tous les fonds concernés
• La page dédiée au PPNR et aux programmes qu’il couvre (à venir)

Sources officielles

• Commission européenne – Budget UE 2028-2034 expliqué – Q&A et documentation officielle
• Rapport Sénat n° 426 (2025-2026) – Enjeux pour les outre-mer du prochain CFP 2028-2034
• Europe en Nouvelle-Aquitaine – Architecture PPNR – Position du Parlement européen (mai 2026)
• Maires de France – Le projet de budget européen ne fait pas l’unanimité – Septembre 2025